CHAPITRE 1

LA JUSTICE ADMINISTRATIVE ET ARBITRALE

1.1 Caractéristiques générales de la Justice administrative

1.1.2 L'indépendance et l'impartialité

1.1.2.2 L'impartialité

1.1.2.2.1 L'aspect individuel

Sous l'angle individuel, « l'impartialité désigne un état d'esprit ou une attitude du tribunal vis-à-vis des points en litige et des parties dans une instance donnée¹³⁶. Elle connote « une absence de préjugé réel ou appréhendé ». Il s'agit de « l'état d'esprit de l'arbitre désintéressé eu égard au résultat et susceptible d'être persuadé par la preuve et les arguments soumis¹³⁷ ». La partialité « se dégage à la fois de l'état d'esprit et du comportement¹³⁸ ».

La crainte raisonnable de partialité a donné naissance aux règles de récusation ainsi qu'aux motifs de contestation des décisions rendues par des tribunaux dont les membres se sont placés ou se trouvent placés dans des situations bien caractérisées par la jurisprudence. Il faut que cette crainte soit raisonnable et sérieuse : elle ne doit pas reposer sur de simples soupçons, plus ou moins fantaisistes¹³⁹. Il faut faire preuve d'une certaine « rigueur [...] avant de conclure à la partialité réelle ou apparente¹⁴⁰ ». La charge d'établir la partialité appartient à la personne qui en allègue l'existence; ainsi, une partie qui connaît un motif de récusation et qui ne le soulève pas en temps opportun est présumée y avoir renoncé¹⁴¹.

Le législateur peut avoir expressément ou implicitement permis ou autorisé une situation qui pourrait, dans un autre contexte, fonder une crainte raisonnable de préjugé. C'est le cas notamment des tribunaux disciplinaires en matière professionnelle où l'on admet qu'un professionnel puisse être jugé par ses pairs¹⁴². C'est le cas des tribunaux au sein desquels il y a une représentation paritaire de groupements ou de collectivités particulières¹⁴³. Ainsi, l'article 111 de la Loi est inattaquable à cet égard, dans la mesure où il prévoit que l'un des membres représente les employeurs et l'autre les assurés.

Quatre principales catégories de situations ont été reconnues comme donnant lieu à une crainte raisonnable de préjugé et qu'on peut relier à la notion de conflits d'intérêts.

Les conflits d'intérêts dont il est question ici sont ces situations dans lesquelles une personne s'expose à préférer son intérêt personnel (liens de parenté, d'amitié ou d'affaires) au détriment de l'intérêt public, c'est-à-dire au détriment de l'intérêt supérieur de la justice administrative.

Le législateur prévoit fréquemment dans la loi constitutive de certains tribunaux administratifs des clauses destinées à prévenir ce genre de conflits d'intérêts. Par ailleurs, le droit administratif exige depuis longtemps que tout titulaire de pouvoir quasi judiciaire soit démuni de tout intérêt financier dans le litige dont il est saisi.

Dans des arrêts récents, on a réintroduit le critère de la personne raisonnable et on s'en remet aux cours de justice pour apprécier s'il y a vraiment lieu de craindre que tel ou tel membre d'un tribunal soit préjugé du seul fait qu'il détient des intérêts financiers ou économiques minimes ou lointains en rapport avec l'affaire dont il est saisi¹⁴⁴.

Les conflits d'intérêts à caractère moral ou psychologique résultent des liens de parenté, d'amitié ou d'appartenance à une association ou groupement ayant des objectifs autres que financiers ou professionnels : par exemple, dans l'affaire Ladies of Sacred Heart¹⁴⁵, la jurisprudence a considéré qu'il y avait appréhension raisonnable de préjugé chez un membre de tribunal dont l'épouse était membre de la direction de l'une des parties au litige.

Les conflits d'intérêts à caractère professionnel qui ont été sanctionnés par les tribunaux proviennent de ceux résultant de l'établissement de liens à caractère professionnel entre l'une des parties au litige et l'un ou l'autre membre du tribunal saisi d'une affaire. Notons qu'il peut s'agir dans ce cas de relations d'affaires au sens large. Il est reconnu par la jurisprudence que des relations d'affaires effectives entre un membre d'un tribunal et une partie qui comparaît devant lui suffisent à établir une appréhension raisonnable de préjugé¹⁴⁶.

Un professionnel, quel qu'il soit, peut avoir rendu des services professionnels à l'une ou l'autre des parties relativement à une affaire qu'il est chargé de trancher comme membre d'un tribunal : de ce seul fait ne naît pas nécessairement une crainte raisonnable de préjugé. Il faut que la ou les questions sur lesquelles ont porté ces services soient substantiellement ou du moins partiellement les mêmes que celles soumises subséquemment au tribunal¹⁴⁷. Ainsi, un membre de tribunal administratif n'est pas, en droit strict, empêché d'agir comme avocat ou représentant d'autres justiciables devant le même tribunal s'il s'agit d'un tout autre dossier; cette question peut toutefois être envisagée sous l'angle institutionnel, comme nous le verrons plus loin.

Par ailleurs, le fait que l'un ou l'autre membre d'un tribunal ait été à l'emploi de l'une des parties ne constitue pas en soi une situation donnant naissance à une crainte raisonnable de préjugé¹⁴⁸. Cette dernière situation soulève des difficultés occasionnellement, notamment au sein des organismes de relations de travail¹⁴⁹. La partie patronale est présumée connaître les relations entre un assesseur syndical et la partie syndicale; il en va de même pour la situation inverse : c'est d'ailleurs ce qu'a conclu la Cour d'appel du Québec lorsqu'elle a rejeté la demande de disqualification d'un arbitre syndical qui avait agi comme président du comité des griefs de la partie syndicale¹⁵⁰.

Le fait de siéger en appel de sa propre décision est une autre situation qui doit être évitée. En effet, la jurisprudence considère que si un administré a droit à un appel véritable, cet appel implique un processus quasi judiciaire. Or, une personne qui siège en appel de sa propre décision risque d'être portée à la confirmer, ce qui amène une personne raisonnable à craindre un préjugé de sa part¹⁵¹.

Les tribunaux administratifs ont donc le devoir de respecter la règle de l'impartialité et d'éviter qu'une même personne ou un même groupe de personnes ne soient appelés à reconsidérer leur propre décision sauf si la loi le prévoit expressément ou implicitement, comme c'est le cas à l'article 120 de la Loi sur l'assurance-emploi. D'ailleurs, la réaudition dans ce cas n'est pas un appel puisqu'elle porte sur des faits différents, c'est-à-dire des faits nouveaux, comme nous le verrons.

La jurisprudence considère aussi comme une situation donnant naissance à une crainte raisonnable de préjugé le fait qu'une personne, siégeant au sein d'un tribunal, ait elle-même logé la plainte ou l'accusation sur laquelle le tribunal doit se prononcer, ou encore ait recommandé que cette plainte soit portée, ou ait incité d'autres à la faire. Cette situation pourrait se présenter si un membre avait conseillé l'appelant sur son recours en appel.

Un juge administratif peut enfin violer le principe d'impartialité par ses comportements antérieurs à l'audience, ou même séance tenante. Le principe de base qui doit nous guider pour qualifier cette situation est le suivant : les membres de tribunaux sont censés avoir la maturité requise pour faire abstraction de leurs idées préconçues ou de leurs comportements antérieurs plus ou moins tendancieux. Cependant, certaines situations sont considérées comme trop graves pour que ne s'efface pas dans l'esprit de la personne raisonnable la crainte sérieuse de préjugé¹⁵².

Disons d'abord qu'il faut que les comportements antérieurs soient nettement caractérisés pour permettre de conclure à une appréhension raisonnable de préjugé¹⁵³. Ainsi, il a été jugé que le fait que certains membres d'une commission des relations de travail aient auparavant aidé des salariés à s'organiser collectivement donne naissance à une crainte raisonnable de préjugé lorsque ces employés présenteront une requête en accréditation¹⁵⁴. La jurisprudence est prudente et hésite à reconnaître que tel comportement antérieur fasse naître une crainte raisonnable de préjugé.

Si un membre de tribunal a fait des déclarations antérieures touchant l'objet même du litige dont il est saisi, il n'en résulte pas nécessairement une crainte raisonnable de préjugé. Ainsi, un membre d'une commission des relations de travail ayant déclaré antérieurement que les faits ne justifiaient pas une grève des employés en cause ne sera pas disqualifié pour avoir siégé ultérieurement dans une instance relative à l'émission d'un ordre de cesser une grève illégale¹⁵⁵. Il faudrait que les déclarations antérieures constituent « l'expression d'une opinion définitive sur la question¹⁵⁶ ». Il faudrait que les expressions d'opinions, surtout si elles sont médiatisées, soient excessives et dénotent un véritable parti pris¹⁵⁷.

Les comportements à l'audience sont aussi susceptibles de dénoter de la partialité. Si un membre du tribunal adopte une attitude franchement hostile à l'égard de l'une des parties, il y a matière à craindre raisonnablement que ce membre de tribunal soit préjugé, d'où possibilité de récusation, de disqualification ou d'annulation de la décision rendue. La Cour d'appel du Québec a reconnu que si le président d'un tribunal inférieur expulse un ami de l'accusé et proclame qu'il était « entouré de fraudeurs », il crée une atmosphère non propice à l'administration de la justice¹⁵⁸. De même, des violentes altercations verbales avec le procureur de l'une des parties sont considérées comme une attitude hostile. On est même allé jusqu'à considérer qu'il y avait crainte raisonnable de préjugé en raison du comportement hostile, par la façon de poser les questions ou le fait d'insister sur tel aspect plutôt que tel autre ¹⁵⁹.

Il faut tout de même prouver que l'hostilité manifestée par ce tribunal ou membre de tribunal à l'endroit d'une partie soit nettement caractérisée. Ainsi a-t-on jugé qu'un interrogatoire serré, mené par les membres d'un tribunal, ne suffisait pas à faire annuler une décision si celle-ci était par ailleurs appuyée sur une preuve suffisante¹⁶⁰. La présence d'animosité de la part d'un conseil de discipline peut être absoute par des faits prouvés et par le respect de la règle audi alteram partem¹⁶¹. Enfin, la Cour d'appel du Québec considère qu'« un manque passager de sérénité, un moment d'impatience » ne suffisent pas également à constituer un déni de justice naturelle¹⁶². Tel est l'état du droit administratif général.

Selon la jurisprudence en assurance-emploi, les conseils arbitraux doivent examiner les affaires avec impartialité, en prenant leurs distances par rapport à la Commission et en évitant d'être perçus comme gagnés d'avance à la position de la Commission¹⁶³. Les membres et le président doivent bien comprendre leur rôle, soit celui d'un arbitre neutre qui ne relève d'aucune des parties : « le conseil siège à titre de tribunal impartial et indépendant et non comme une simple créature de la Commission¹⁶⁴ ». Le président ne doit pas se présenter comme « représentant de la Commission » et désigner les autres membres comme représentant « du prestataire » ou « de l'employeur¹⁶⁵ ».

Certaines situations de conflits d'intérêt à caractère professionnel ou psychologique ont été relevées. Dans une affaire, le conseil avait à décider d'une affaire de congédiement particulièrement sensible; or un des membres agissait à l'occasion comme notaire de l'employeur au dossier, ce qui aurait dû exiger une récusation de sa part¹⁶⁶. Dans une autre affaire, il fut jugé que le président qui dit connaître le prestataire depuis 20 ans « donne lieu à crainte de parti pris s'il continue à siéger¹⁶⁷ ». Toutefois, le simple fait pour un membre d'appeler le représentant du prestataire par son prénom n'a pas été considéré comme suffisant « pour gêner son objectivité¹⁶⁸ ». Il fut également jugé que des liens familiaux entre un appelant et un membre du conseil « créent une apparence de parti pris qui constitue un déni de justice naturelle¹⁶⁹ »; le fait d'être l'ami de l'employeur également¹⁷⁰; le fait d'être l'ami de l'employeur et membre du même club de golf¹⁷¹. Toutefois, le fait qu'un membre ait précédemment siégé dans une autre affaire impliquant un parent de l'appelant « ne constitue pas un préjugé en droit¹⁷² ».

La règle suivant laquelle un juge ou arbitre ne doit pas siéger en appel de sa propre décision a été consacrée à plusieurs reprises. Lorsqu'un conseil tient une deuxième audience ou instruit une même question une deuxième fois alors qu'il est composé des mêmes membres, il y a violation de la justice naturelle¹⁷³. Toutefois, la règle n'est pas violée si le conseil est saisi d'un litige distinct ou d'une question différente¹⁷⁴. Le seul fait pour le juge-arbitre de retourner une affaire devant le même conseil pour qu'il l'entende complètement ne viole pas la règle¹⁷⁵.

Le président et les membres ne doivent pas, par leur comportement antérieur, prêter flanc à critique au regard du devoir d'impartialité. Ainsi, il ne doit pas y avoir de communication avant l'audience entre le prestataire et un membre du conseil, surtout si ce dernier assure le prestataire qu'il le représenterait¹⁷⁶. Le président ne doit pas recevoir des renseignements avant le début de l'audience à l'insu du prestataire et de son procureur¹⁷⁷.

Séance tenante, c'est-à-dire à l'audience, le président et les membres doivent avoir un comportement ou une attitude qui reflète la neutralité. Ainsi, a-t-on considéré, en jurisprudence, qu'il y a violation de la justice naturelle lorsqu'un membre fait des remarques blessantes à l'égard du prestataire et de son représentant¹⁷⁸. Il est également répréhensible pour un président de harceler verbalement le prestataire et de le menacer de poursuites criminelles¹⁷⁹. Il a été jugé que « l'attitude impatiente, ergoteuse et agressive manifestée par un membre amène à conclure que l'instruction a été teintée de parti pris¹⁸⁰ ». Toute attitude hostile d'un membre soulève une crainte raisonnable de partialité¹⁸¹. Il ne faut toutefois pas confondre l'hostilité et une attitude peu sympathique à l'égard d'un prestataire dont l'appel est sans aucun fondement¹⁸². Enfin un certain interventionnisme du président ou des membres n'est pas contraire à la justice naturelle¹⁸³.

Qu'en est-il d'autres manifestations, par exemple, d'impatience? Il semble que ces manifestations doivent être assez véhémentes ou tendues¹⁸⁴. Il ne faut pas que le conseil donne au représentant du prestataire l'impression nette « qu'il parle à un mur¹⁸⁵ ».

En tout temps, les parties doivent traitées sur un pied d'égalité. Ainsi, pendant l'audience, si le président s'est absenté à deux reprises « pour vérifier quelque chose auprès de la Commission¹⁸⁶ », il y a là une manifestation de partialité. Après l'audience, le conseil viole la règle d'impartialité s'il entend le représentant de l'employeur en l'absence du prestataire et de son représentant¹⁸⁷. De même, après l'audience, il y a violation de la justice naturelle lorsqu'un membre poursuit une longue conversation informelle avec une des parties¹⁸⁸.

Le Règlement, à l'article 78, précise trois types de situations dans lesquelles il peut y avoir récusation du président ou d'un membre : si ceux-ci ont été ou sont représentants des prestataires ou de l'employeur dans cette cause, s'ils ont participé à l'instance au nom d'une association, en tant que témoin ou à un autre titre, et s'ils sont ou peuvent être directement intéressés. Ces restrictions doivent être interprétées à la lumière du droit administratif. Malgré la promulgation impérative de l'interdiction, nous croyons que celle-ci doit être demandée, surtout si elle est connue des parties.

Dans tous les cas, si le motif de récusation n'est pas connu des parties, le membre de tribunal administratif devrait le mentionner dès l'ouverture de l'audience¹⁸⁹. Les parties peuvent alors renoncer à l'invoquer. Sinon, le président devra se prononcer avant d'instruire l'affaire, ou prendre l'objection sous réserve en s'engageant à y répondre dans la décision sur le fond de l'affaire.

 

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