CHAPITRE 1

LA JUSTICE ADMINISTRATIVE ET ARBITRALE

1.1 Caractéristiques générales de la Justice administrative

1.1.2 L'indépendance et l'impartialité

1.1.2.1 L'indépendance

1.1.2.1.2 L'indépendance institutionnelle

L'indépendance institutionnelle est « une question de statut » qui repose sur « des conditions et garanties objectives^{107 Notes de bas de page} ». La jurisprudence a défini « trois conditions essentielles de l'indépendance » : il s'agit de l'inamovibilité, de la sécurité financière et de l'autonomie institutionnelle; toutefois, ces conditions « peuvent être appliquées avec souplesse et sont susceptibles d'être remplies par divers régimes et formules législatifs^{108 Notes de bas de page} ». Ces exigences varieront selon qu'on est en présence d'un tribunal permanent ou non, composé de juges professionnels on non.

Dans l'arrêt Valente, la Cour suprême définit ainsi l'inamovibilité : « que la charge soit à l'abri de toute intervention discrétionnaire ou arbitraire de la part de l'exécutif ou de l'autorité responsable des nominations^{109 Notes de bas de page} ». La charge elle-même peut être d'une durée indéterminée, jusqu'à l'âge de la retraite, d'une durée fixe ou ad hoc. Il semble donc essentiel que le juge soit nommé suivant bonne conduite, pour une durée déterminée ou pour une tâche déterminée ou ad hoc. Dans l'arrêt Généreux^{110 Notes de bas de page}, la Cour suprême a considéré que les juges militaires agissant périodiquement comme juge-avocat « doivent bénéficier d'une inamovibilité qui les mettent à l'abri de toute ingérence de l'exécutif pendant une période déterminée ».

Quant au renouvellement des mandats, la Cour suprême n'en parle guère, si ce n'est le juge Stevenson dans Généreux. Ce dernier soulève le danger que les juges en instance de renouvellement cherchent à « plaire à l'Exécutif », mais il se rallie à la majorité qui refuse d'institutionnaliser la magistrature militaire^{111 Notes de bas de page}. Les cours d'appels ne se sont pas avérées très exigeantes sur la question de la durée des mandats, du renouvellement, et même de l'absence d'une procédure de révocation pour cause^{112 Notes de bas de page}.

L'inamovibilité signifie principalement et essentiellement « qu'un juge ne peut être révoqué que pour un motif relié à sa capacité judiciaire », pour « un motif déterminé et que ce motif fasse l'objet d'un examen indépendant et d'une décision selon une procédure qui offre au juge visé toute possibilité de se faire entendre^{113 Notes de bas de page} ». La Cour suprême a estimé que la tradition ne suffit pas à garantir cette protection; un texte doit la prévoir. Dans l'arrêt Alex Couture, la Cour d'appel du Québec a constaté que la loi prévoyait que la révocation devait être motivée, mais ne prévoyait pas expressément la tenue d'une audition préalable selon les exigences de Valente. Néanmoins, elle soutient que les règles de justice naturelle et l'article 69 de la Loi sur les juges   Loi sur les jugessuppléent de façon satisfaisante à cette absence de dispositions précises : « le gouverneur en conseil [...] serait tenu d'adopter une procédure équitable prévoyant la possibilité pour l'intéressé de se faire entendre^{114 Notes de bas de page} ». Plus récemment, la Cour suprême estime que « les conditions minimales d'indépendance ne requièrent pas que tous les juges administratifs occupent, à l'instar des juges des tribunaux judiciaires, leur fonction à titre amovible. Les mandats à durée déterminée, fréquents sont acceptables [...] », mais elle ajoute : « il importe toutefois que la destitution des juges administratifs ne soit pas laissée au bon plaisir de l'Exécutif^{115 Notes de bas de page} ».

Dans la Loi sur l'assurance-emploi, le statut des présidents est prévu à l'article 111 La Loi sur l'assurance-emploi: mandat renouvelable de trois ans, révocation motivée. Cela nous parait conforme aux exigences constitutionnelles. La situation des membres est différente. La Loi ne prévoit aucune garantie en cas de révocation ou de non-renouvellement de mandat. La jurisprudence récente s'est montrée réservée à cet égard, estimant que si un membre du tribunal fait l'objet d'une décision arbitraire il pourra toujours saisir les tribunaux de droit commun^{116 Notes de bas de page}. Le régime de nomination et de rémunération du président et des membres a été jugé par des juges-arbitres conforme aux principes de justice naturelle^{117 Notes de bas de page}.

Selon l'arrêt Valente, la sécurité financière « consiste essentiellement en ce que le droit au traitement et à la pension soit prévu par la loi et ne soit pas sujet aux ingérences arbitraires de l'Exécutif^{118 Notes de bas de page} ». La Cour suprême estime théoriquement préférable que les traitements soient fixés par le corps législatif et grèvent le trésor public, mais ils peuvent être laissés à l'initiative de l'Exécutif. L'essentiel est que le droit au traitement soit prévu par la loi et « qu'en aucune manière l'Exécutif ne puisse empiéter sur ce droit de façon à affecter l'indépendance du juge individuellement ou collectivement^{119 Notes de bas de page} ». Pour les juges des cours ordinaires, la Cour a cependant prescrit que la loi doit prévoir une commission indépendante pour déterminer la rémunération des juges, dont les recommandations s'imposeront à toutes fins utiles au Parlement^{120 Notes de bas de page}. Même si rien n'indique que cette exigence vaut pour les tribunaux administratifs, la Cour fédérale vient de soutenir que « les principes énoncés dans le Renvoi sur les juges [...] s'appliquent aux tribunaux administratifs et peuvent être adaptés à ces derniers^{121 Notes de bas de page} ». Refusant de suivre ce qu'a dit le juge Lamer dans l'arrêt Bande de Matsqui à propos du règlement du conseil de bande relatif à la rémunération des membres des tribunaux administratifs, la Cour estime que la rémunération des membres du Tribunal des droits de la personne était contrôlée par la Commission des droits de la personne, même si le règlement doit être approuvé par le Conseil du Trésor^{122 Notes de bas de page}. Cette position contraste avec l'attitude de la Cour d'appel du Québec^{123 Notes de bas de page} qui a considéré comme acceptable une disposition semblable à celle qui prévaut pour nos conseils arbitraux, soit le paragraphe 111(4) de la Loi La Loi sur l'assurance-emploi, qui prévoit que la rémunération des présidents et des membres est celle « qu'approuve le Conseil du Trésor ». Cette dernière attitude nous paraît conforme à une saine compréhension du statut des tribunaux administratifs.

La question de l'évaluation du rendement ou de la performance des juges par l'Exécutif a été abordée dans plusieurs affaires. Elle est inadmissible parce qu'incompatible avec l'indépendance judiciaire dans le cas des juges, dans la mesure où elle influe directement sur la rémunération ou les renouvellements de mandat ou les révocations^{124 Notes de bas de page}. Toutefois, elle est admise dans le cas des tribunaux administratifs^{125 Notes de bas de page}.

Dans Valente, la Cour suprême parle d'un troisième ingrédient, soit l'indépendance institutionnelle relative aux questions administratives qui ont directement un effet sur l'exercice des fonctions judiciaires^{126 Notes de bas de page}. La Cour distingue ce qui est souhaitable, soit l'acquisition d'une plus grande autonomie ou indépendance administrative, et ce qui est essentiel; ces aspects essentiels de l'indépendance institutionnelle « doivent se limiter à ceux mentionnés par le juge en chef Howland », dit la Cour : « on peut les résumer comme étant le contrôle par le tribunal des décisions administratives qui portent directement et immédiatement sur l'exercice des fonctions judiciaires^{127 Notes de bas de page} ».

Or le juge Howland décrit ainsi ces questions : « l'assignation des juges aux causes, les séances de la cour ainsi que les domaines connexes de l'allocation des salles d'audience et de la direction du personnel administratif qui exerce ces fonctions^{128 Notes de bas de page} ».

Le juge traite toutefois des cours de justice et non des tribunaux administratifs.

Dans Généreux, la Cour suprême rappelle que le principe de l'indépendance institutionnelle « exige [...] que la cour martiale générale soit à l'abri de toute ingérence extérieure relativement aux questions qui concernent directement la fonction judiciaire du tribunal ». Les tribunaux militaires doivent être « le plus possible à l'abri de l'ingérence des membres de la hiérarchie militaire », c'est-à-dire de l'Exécutif et du ministère de la Défense. Ainsi, il n'est pas conforme à l'indépendance institutionnelle qu'un même représentant de l'Exécutif convoque le tribunal et « en nomme à la fois le procureur à charge et le juge des faits^{129 Notes de bas de page} ». Encore ici, il était surtout question des cours martiales et non de tribunaux administratifs.

Dans l'arrêt Bisson, en 1993, la Cour supérieure du Québec estime que le gouvernement doit fournir aux juges « toutes les ressources humaines, financières et matérielles nécessaires à l'exercice de leurs fonctions judiciaires ». Outre les salles d'audience et le greffe, la Cour tient pour acquis « qu'un espace de stationnement dans les palais de Justice ou à proximité de ceux-ci constitue une mesure de sécurité et un soutien administratif nécessaire à l'exercice de la fonction judiciaire^{130 Notes de bas de page} ». Il était encore ici question des cours de justice.

Dans le cas des tribunaux administratifs, la question du financement des opérations d'un tribunal a été abordée à quelques reprises. La Cour d'appel du Québec a considéré que même si la Commission d'appel est financée par la Commission de la santé et de la sécurité du travail (CSST), le budget du tribunal est soumis au gouvernement pour approbation de telle sorte que la CSST n'a aucun contrôle sur l'utilisation des sommes versées : « il n'y a donc pas de risque de conflits entre les intérêts pécuniaires des commissaires (CALP) et les parties qui comparaissent devant eux (CSST, etc.)^{131 Notes de bas de page} ».

le paragraphe 111(4) de la Loi La Loi sur l'assurance-emploi précise que « les autres dépenses à faire pour le fonctionnement d'un conseil arbitral sont celles qu'approuve le Conseil du Trésor »; aucune autre disposition ne traite des aspects matériels et financiers du fonctionnement des conseils. À cet égard, on peut répondre comme l'a fait la Cour d'appel de la Colombie-Britannique dans l'arrêt Katz: il n'y a peut être rien dans la loi ou les règlements qui traite du contrôle administratif, « mais la preuve ne permet pas de conclure qu'il y a eu ingérence de la part du conseil arbitral^{132 Notes de bas de page} ». Cette question a été abordée brièvement par la Cour fédérale dans la récente affaire du Tribunal des droits de la personne^{133 Notes de bas de page}. La Cour s'est dit satisfaite de l'autonomie du Tribunal, qui relève depuis 1997 du Comité du Tribunal, une agence gouvernementale autonome et séparée de la Commission. De plus, le personnel du greffe ne relève plus de la Commission^{134 Notes de bas de page}.

 

 

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