CHAPITRE 1
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LA JUSTICE ADMINISTRATIVE ET ARBITRALE
1.1 Caractéristiques générales de la Justice administrative
1.1.1 Le conseil est un tribunal
1.1.1.4 Les chartes des droits
Comme nous venons de le voir, il est admis qu'un justiciable peut invoquer les chartes devant un tribunal administratif qui doit en tenir compte dans l'exercice de sa compétence62 Notes de bas de page. Cela vaut pour la Charte canadienne qui, selon l'article 32 Article de la Charte canadienne des droits et libertés, s'applique au gouvernement et au Parlement. Il en va de même de la Déclaration canadienne et de la Loi canadienne sur les droits de la personne, mais non de la Charte québécoise ou autres codes provinciaux des droits de la personne qui ne s'appliquent pas aux autorités fédérales; ces chartes provinciales sont toutefois susceptibles de s'appliquer aux employeurs dans leurs relations avec leurs employés.
La question de savoir si tout tribunal peut, en outre, se prononcer sur la validité constitutionnelle de la Loi et du Règlement est d'un autre ordre. La Cour suprême, dans Tétreault-Gadoury, a décrété que seuls les tribunaux administratifs habilités expressément ou implicitement à trancher des questions de droit peuvent refuser d'appliquer une loi pour le motif qu'elle est inconstitutionnelle. Elle a conclu que, dans notre contexte, la volonté du législateur est à l'effet que seul le juge-arbitre, et non le conseil, a le pouvoir de se prononcer sur la constitutionnalité de la Loi63 Notes de bas de page. Dans l'arrêt Cooper, la Cour suprême précise à nouveau les critères permettant d'identifier les tribunaux administratifs qui ont autorité pour statuer sur la constitutionnalité des lois et des règlements64 Notes de bas de page. Et, pour que le juge-arbitre, se prononce sur la constitutionnalité d'un texte, l'appelant doit lui-même en contester la validité ou l'inapplicabilité65 Notes de bas de page.
Les dispositions de la Charte canadienne susceptibles d'être invoquées devant un conseil arbitral sont principalement l'article 15 et l'article 7 Article de la Charte canadienne des droits et libertés. La plupart du temps, toutefois, c'est devant le juge-arbitre qu'on invoque la Charte66 Notes de bas de page.
L'article 15 de la Charte canadienne proclame le droit à l'égalité de façon très large :
la loi ne fais acception de personne et s'applique également à tous, et tous ont droit à la même protection et au même bénéfice de la loi, indépendamment de toute discrimination notamment des discriminatoins fondées sur la race, l'origin nationale ou ethnique, la couleur, la religion, le sexe, l'âge ou les déficiences mentales ou physiques.
La Cour suprême s'est penchée une bonne douzaine de fois sur cette disposition, de telle sorte qu'en mai 1991, dans l'arrêt Swain, elle soutenait que cette jurisprudence offrait « un cadre fondamental d'analyse [...]67 Notes de bas de page ».
Un tribunal doit d'abord déterminer si le plaignant a démontré que l'un des quatre droits fondamentaux à l'égalité a été violé (c'est-à-dire l'égalité devant la loi, l'égalité dans la loi, la même protection de la loi et le même bénéfice de la loi). Cette analyse portera surtout sur la question de savoir si la loi fait (intentionnellement ou non) entre le plaignant et d'autres personnes une distinction fondée sur des caractéristiques personnelles. Ensuite, le tribunal doit établir si la violation du droit donne lieu à une « discrimination ». Cette seconde analyse portera en grande partie sur la question de savoir si le traitement différent a pour effet d'imposer des fardeaux, des obligations ou des désavantages non imposés à d'autres ou d'empêcher ou de restreindre l'accès aux possibilités et aux avantages offerts à d'autres. De plus, pour déterminer s'il y a eu atteinte aux droits que le paragraphe 15(1) reconnaît au plaignant, le tribunal doit considérer si la caractéristique personnelle en cause est visée par les motifs énumérés dans cette disposition ou un motif analogue, afin de s'assurer que la plainte correspond à l'objectif général de l'article 15, c'est-à-dire corriger ou empêcher la discrimination envers des groupes victimes de stéréotypes, de désavantages historiques ou de préjugés politiques ou sociaux dans la société canadienne.
Ce qu'il faut considérer avant tout, c'est « l'effet de la loi sur l'individu et le groupe concerné » dans la recherche de « l'idéale égalité complète et entière devant la loi et dans la loi » :
[t]out en reconnaissant qu'il y aura toujours une variété infinie de caractéristiques personnelles, d'aptitudes, de droits et de mérites chez ceux qui sont assujettis à une loi, il faut atteindre le plus possible l'égalité de bénéfice et de protection et éviter d'imposer plus de restrictions, de sanctions ou de fardeaux à l'un qu'à l'autre. En d'autres termes, selon cet idéal qui est certes impossible à atteindre, une loi destinée à s'appliquer à tous ne devrait pas, en raison de différences personnelles non pertinentes, avoir un effet plus contraignant ou moins favorable sur l'un que sur l'autre68 Notes de bas de page.
Toutefois, il ne suffit pas que les personnes placées dans des situations analogues soient traitées de façon analogue pour qu'il y ait égalité : cela « ne peut constituer un critère réaliste [...], il faut tenir compte du contenu de la loi, de son objet et de son effet sur ceux qu'elle vise, de même que sur ceux qu'elle exclut de son champ d'application69 Notes de bas de page » car il y a des distinctions ou différences de traitement devant la loi qui portent atteinte à la garantie d'égalité, et d'autres pas.
Depuis l'arrêt Andrews, la Cour suprême répète que ce ne sont pas toutes les distinctions ou différences de traitement devant la loi qui portent atteinte à l'article 15; il faut un élément de discrimination. Cet élément discriminatoire, on le retrouve en mesurant l'effet préjudiciable de la mesure contestée. Dans Tétreault-Gadoury, elle répète à l'unanimité ceci :
Comme dans l'arrêt McKinney, précité, on a fait valoir en l'espèce que la politique n'est pas fondée sur des suppositions stéréotypées, mais qu'elle résulte de considérations « administratives, institutionnelles et socio-économiques ». Dans l'arrêt McKinney, toutefois, j'ai conclu (à la p. 279), que « rien de tout cela n'est pertinent, car il ressort clairement [...] de l'arrêt Andrews c. Law Society of British Columbia que non seulement la Charte confère une protection contre une discrimination directe ou intentionnelle, mais encore elle confère une protection contre la discrimination par suite d'un effet préjudiciable, ce dont il est question en l'espèce70 Notes de bas de page.
L'article 15 ne contient pas une liste exhaustive de motifs de discrimination. C'est ce qui a amené la Cour suprême à donner une définition large du terme discrimination comme étant une distinction fondée sur une caractéristique personnelle d'un individu ou d'un groupe. Puis elle s'est empressée d'ajouter, dans Andrews:
Les motifs énumérés au par. 15(1) ne sont pas exclusifs et les restrictions, le cas échéant, que la jurisprudence pourra apporter aux motifs de discrimination ne sont pas encore précisées. Les motifs énumérés traduisent cependant les pratiques de discrimination les plus courantes, les plus classiques et vraisemblablement les plus destructrices socialement, et ils doivent, selon le par. 15(1), recevoir une attention particulière. Les motifs énumérés eux-mêmes et les autres motifs possibles de discrimination reconnus au par. 15(1) doivent, dans les deux cas, recevoir une interprétation large et libérale de manière à refléter le fait qu'il s'agit de dispositions constitutionnelles qu'il n'est pas facile d'abroger ou de modifier, mais qui visent à fournir un « cadre permanent à l'exercice légitime de l'autorité gouvernementale » et, par la même occasion, à « la protection constante » des droits à l'égalité71 Notes de bas de page.
Le législateur peut néanmoins adopter des législations comportant des distinctions qui sont raisonnables et qui se justifient dans le cadre d'une société libre et démocratique selon l'article 1 de la Charte. Le législateur et l'administration sont justifiés d'établir des distinctions dans l'intérêt général et l'intérêt de ne pas priver la collectivité des bénéfices des lois ou programmes socio-économiques. Il faut adopter une certaine souplesse dans l'évaluation des mesures législatives ou administratives. Dans Tétreault-Gadoury, la Cour, à l'unanimité, écrit :
Dans l'arrêt McKinney, précité, notre Cour a souligné que lorsqu'il s'agit d'évaluer des mesures législatives qui tentent d'établir un équilibre entre des valeurs sociales légitimes, mais opposées, il faut reconnaître au gouvernement une très grande souplesse dans les choix qu'il exerce. En pareil cas, en effet, le tribunal ne pouvant facilement déterminer avec certitude si les moyens les moins restrictifs ont été choisis, il convient de faire preuve à l'égard du gouvernement d'une certaine retenue. Suivant l'arrêt Irwin Toy Ltd. c. Québec (Procureur général) [1989] 1 R. c. S. 927, notre Cour a conclu dans l'arrêt McKinney, à la page 286, que « la question est de savoir si le gouvernement était raisonnablement fondé à conclure qu'il portait le moins possible atteinte au droit pertinent compte tenu des objectifs urgents et réels du gouvernement72 Notes de bas de page.
Malgré cela, la Cour a conclu que l'article 31 de la Loi sur l'assurance-chômage, qui interdisait l'octroi de prestations d'assurance-chômage aux personnes de 65 ans et plus, ne constitue pas une méthode acceptable pour atteindre l'un quelconque des objectifs du législateur, chacun d'eux pouvant facilement être atteint par des moyens moins envahissants. Ce que la Cour reproche surtout au gouvernement, c'est de ne pas avoir démontré l'importance de deux des objectifs, qu'il appuie sur des allégations assez peu étayées. Le troisième de ces objectifs, consistant à éviter le dédoublement de prestations sociales, peut être atteint autrement, soit par la simple déduction des revenus de pension des prestations d'assurance-chômage. Ainsi, la Cour conclut que l'article 31 n'est pas soigneusement conçu pour atteindre cet objectif, qu'elle estime par ailleurs valable. Donc, l'idée d'harmonisation des politiques ou régimes sociaux en fixant des limites d'âge constitue un objectif suffisamment important, mais la mesure ne doit pas être trop radicale ni trop envahissante. En l'espèce, elle l'est.
La jurisprudence en matière d'égalité reconnaît trois types de discrimination : directe, indirecte et systémique.
La discrimination directe, consciente ou non, prend la forme manifeste d'une distinction, exclusion ou préférence à l'égard d'un individu ou d'un groupe défini sur la base de caractéristiques qui lui sont propres et qui sont reliées à des motifs illicites.
La discrimination indirecte ou par effet préjudiciable découle de mesures en apparence neutres, qui en principe s'appliquent à tous, mais qui inévitablement produisent des effets préjudiciables sous forme de distinctions, exclusions ou préférences reliées à des motifs illicites. L'exemple le plus connu de telles mesures concerne les lois ou politiques d'application générale ne tenant pas compte des personnes ayant une déficience et qui, de ce fait, se trouvent placées dans une situation désavantageuse et donc discriminatoire par rapport à l'ensemble.
L'article 15 de la Charte a été plusieurs fois invoqué contre certaines dispositions de la Loi et du Règlement ou contre certaines pratiques prétendument discriminatoires, mais dans la plupart des cas sans succès73 Notes de bas de page.
Le prestataire ou l'employeur qui prétendrait avoir fait l'objet d'une mesure discriminatoire de la part de la Commission pourrait aussi invoquer l'article 1b) de la Déclaration canadienne des droits protégeant « le droit de l'individu à l'égalité devant la loi et à la protection de la loi ».
L'article 7 de la charte traite du droit à la sécurité auquel il ne peut être porté atteinte « qu'en conformité avec les principes de la justice fondamentale ». Même si la jurisprudence n'est pas complètement fixée sur la question, il semble bien que les droits professionnels et les droits socio-économiques, comme ceux en cause en matière d'emploi, soient couverts par l'article 774 Notes de bas de page. Quant aux principes de justice fondamentale, ils se confondent en matière de justice administrative avec les principes de justice naturelle. L'administré peut également invoquer l'article 2e) de la Déclaration canadienne au même effet.
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