Pour un bon départ 3
Principes de justice naturelle
La place des tribunaux administratifs dans la structure gouvernementale
Les tribunaux administratifs sont souvent comparés aux tribunaux judiciaires car ils règlent les différends de façon similaire. De nombreux tribunaux tels que le Conseil arbitral sont des organismes d'arbitrage. La norme de comportement des membres d'un tribunal administratif est souvent la même que celle applicable à ceux d'un tribunal judiciaire. Cependant, les différences sont importantes. D'abord, un tribunal administratif fait partie du pouvoir exécutif du gouvernement comme l'illustre le graphique ci-dessous. La législation et les règlements confèrent au pouvoir exécutif des fonctions d'arbitrage qu'il délègue et qui doivent être exercées de façon équitable, non politique et neutre.
On entend parfois dire que les tribunaux tels que le Conseil sont « plus informels ». C'est vrai si l'on considère la disposition physique et les procédures traditionnelles par rapport à celles des tribunaux judiciaires. Il est également correct de dire qu'un tribunal administratif comme le Conseil arbitral accepte des preuves qui ne le seraient pas par un tribunal judiciaire (p. ex. ouï-dire, documents non authentifiés). Pourtant, ce caractère informel ne dispense pas les membres d'un conseil de se comporter de façon équitable et neutre. Par conséquent, ils ne devraient tenir compte que de la preuve pertinente. Un Conseil devrait formuler des conclusions de fait et non des postulats personnels à propos des faits. Il devrait appliquer la Loi et non ses sentiments à l'égard de la norme juridique appropriée.
Les « principes de justice naturelle » qui seront examinés ultérieurement contiennent cette notion selon laquelle le Conseil doit agir en toute équité. Les tribunaux judiciaires conservent un pouvoir de surveillance et de contrôle sur tous les tribunaux administratifs. L'application des principes de justice naturelle au Conseil arbitral constitue l'une des principales formes de contrôle. Par conséquent, un appel peut être interjeté à l'encontre des décisions du Conseil devant un juge-arbitre (un juge da la Cour fédérale). La décision du juge-arbitre peut être portée en appel à la Cour d'appel fédérale. Ainsi, si un conseil a refusé d'entendre un employeur sur la cause d'inconduite de l'appelant, cela constitue un déni de justice naturelle. Un juge-arbitre annulera la décision du Conseil et renverra la cause pour une nouvelle audience.
Définition de la justice naturelle
Selon le juge Cattanach dans CUB 6020:
«Les règlements de justice naturelle sont les principes très essentiels d'une procédure équitable qui exige l'exercice d'une autorité exempte de préjudice au sens légal et le droit à une audition équitable de ceux gui sont touchés par la décision. Une audition équitable préconçoit un avis d'audition communiqué dans un délai suffisant, l'occasion de se faire entendre, le droit de savoir de quoi on est accusé et la possibilité de répondre à ces allégations.»
Les principes de justice naturelle font partie d'un concept plus vaste appelé « équité ». Les tribunaux judiciaires ont déclaré que les principes doivent être fluides et flexibles en raison de la multitude des contextes en droit administratif. Par conséquent, toute application de la justice naturelle doit se traduire par « l'équité » envers les parties. En ce qui concerne les conseils arbitraux, nous avons déterminé les cinq principes de justice naturelle suivants :
- le droit de connaître la cause;
- le droit de se défendre en connaissance de cause (d'être entendu);
- le droit à ce que la personne qui rend la décision soit impartiale et dénuée de préjugés;
- la personne qui entend la cause doit la trancher;
- le droit d'obtenir une décision une fois la cause entendue.
Le « droit d'être entendu » est une expression large qui inclut le deux premiers et le quatrième principe, c'est-à-dire, le droit de savoir de quoi on est accusé, le droit de se défendre et le droit à ce que la personne qui entend la cause la tranche. Tous ces éléments sont liés au processus d'audience.
Le droit d'obtenir une « audience impartiale » est la même chose que l'absence de préjugés (troisième principe). Les personnes qui rendront la décision devraient être dénuées de préjugés tant avant que pendant l'audience.
En ce qui concerne un « droit d'obtenir une décision », le paragraphe 83(4) du Règlement sur l'assurance-emploi Règlement sur l'assurance-emploi indique qu'un appelant a « le droit d'obtenir une décision une fois la cause entendue ». Les principes de justice naturelle comportent un droit d'obtenir une décision mais il n'existe pas de droit absolu d'obtenir des motifs de la part de tous les tribunaux. Cependant, la pratique traditionnelle de divulguer les motifs et l'existence de la possibilité d'un appel devant le juge-arbitre font du droit d'obtenir des motifs une partie fondamentale des décisions rendues par tout Conseil arbitral.
Lors de votre formation portant sur les compétences en matière d'audience indépendante, vous examinerez les cinq principes de justice naturelle. L'alinéa 115(2) a) de la Loi sur l'assurance-emploi Loi sur l'assurance-emploi fournit le fondement légal des principes. Cet alinéa impose indirectement une obligation, au Conseil arbitral, de respect des principes de justice naturelle. L'article 80 du Règlement sur l'assurance-emploi Règlement sur l'assurance-emploi confère expressément un droit de demander une audience devant un conseil arbitral. Le prestataire, l'employeur d'un prestataire et toute autre personne qui fait l'objet de la décision de la Commission ont le droit de demander une audience.
Les principes de justice naturelle, et particulièrement la règle « audi alteram partem » (j'entends l'autre partie), exigent qu'une partie intéressée ait l'occasion d'être entendue et de présenter ses arguments. Dans le cas du Conseil arbitral, la tenue d'une audience est obligatoire lorsque la personne en question en demande une expressément au préalable par écrit au moment du dépôt de l'appel ou dans les sept jours de la réception de l'avis d'appel, selon le cas1 endnote.
Examinons maintenant les cinq principes.
1. Le droit de connaître la cause
Le principe «le droit de connaître la cause» signifie que l'appelant connaît les questions, la preuve et les motifs de la décision rendue par la Commission à son encontre.
Le principe du droit de connaître la cause sous-entend ce qui suit :
toutes les parties intéressées sont informées de la tenue de l'audience dans un délai raisonnable;
des documents préalables concernant l'audience sont fournis à toutes les parties ayant le droit de recevoir l'avis d'audience.
En ce qui concerne l'élément « toutes les parties intéressées sont informées de la tenue de l'audience dans un délai raisonnable ».
Cela signifie que l'appelant connaît la date, l'heure et le lieu de l'audience.
La Loi sur l'assurance-emploi ou le Règlement sur l'assurance-emploi ne précisent pas de délai raisonnable pour la fourniture de l'avis d'audience. Cependant, L'article 80 du Règlement Règlement sur l'assurance-emploi indique que les appelants peuvent demander une audience au moment du dépôt de l'appel et que les parties intéressées à l'appel peuvent demander une audience dans les sept jours suivant la réception de l'avis d'appel.
Pour que les autres parties disposent d'un délai suffisant pour satisfaire aux exigences de l'article 80, les adjoints au Conseil envoient l'avis d'audience à toutes les parties intéressées au moins 10 jours avant la date de l'audience prévue pour permettre la livraison par la poste.
En ce qui concerne l'élément « des documents préalables concernant l'audience sont fournis à toutes les parties ayant le droit de recevoir l'avis d'audience ».
Cela signifie que la totalité de la preuve utilisée par la Commission pour prendre sa décision est fournie aux parties intéressées à l'appel. Elle se trouve dans les documents appelés « le dossier d'appel ». Il faut remarquer que la preuve de la Commission (p. ex. relevé d'emploi, constatations découlant d'entrevues) est différente de sa décision ou de ses arguments. Les arguments sont des déclarations persuasives qui vous sont adressées à vous, le Conseil arbitral. Ils présentent simplement la question de savoir les motifs pour lesquels les faits ou le droit étayent la décision prise par la Commission. Pour sa part, l'appelant vous demande généralement de conclure que les constatations et arguments de la Commission sont erronés et devraient être annulés.
Il incombe à l'adjoint au Conseil de veiller à ce que toutes les parties intéressées à l'appel reçoivent une copie du dossier d'appel. Il vous incombe de vous assurer que l'avis était « adéquat ». Il n'existe aucune norme fixe concernant le nombre de jours nécessaires pour que l'avis soit considéré comme un « avis adéquat ». Il est possible qu'un avis ait été envoyé il y a 10 jours mais reçu seulement hier à 17 h. Cela ne serait pas adéquat.
Les problèmes ci-dessous sont un exemple de ceux auxquels peuvent être confrontés les adjoints au Conseil et les conseils dans ce domaine.
Les appelants et les parties intéressées peuvent changer d'adresse pendant le processus d'appel.
Il peut y avoir eu une erreur lors de l'inscription du nom et de l'adresse des parties intéressées.
Les appelants peuvent décider d'amener un représentant avant l'audience mais après que le dossier ait quitté le bureau local.
Révision
Que feriez-vous si l'une des parties à l'appel se plaignait, le jour de l'audience, qu'elle n'a reçu le dossier d'appel que la veille?
Que feriez-vous si l'adjoint au Conseil vous informait que la copie du dossier d'appel destinée à un appelant ou à une partie intéressée venait d'être renvoyée au Centre de Conseil par le bureau de poste?
2. Le droit de se défendre en connaissance de cause (d'être entendu)
Le principe du « droit de se défendre en connaissance de cause » fait référence au droit de l'appelant d'être entendu et d'être en mesure de répondre à la décision qui fut prise à son encontre.
Le principe du «droit de se défendre en connaissance de cause» sous-entend ce qui suit:
l'«audience» inclut l'examen des documents écrits et/ou l'audience orale elle-même;
toutes les parties doivent recevoir une copie de toute la documentation qui sera produite avant l'audience ou lors de l'audience;
toutes les parties peuvent fournir des renseignements et des témoignages pertinents lors de l'audience;
toutes les parties doivent être entendues en présence des autres parties et de tous les membres du Conseil sauf en cas d'allégations de harcèlement.
En ce qui concerne l'élément «l'audience inclut l'examen des documents écrits et l'audience orale».
Une «audience» peut parfois avoir lieu sur la foi du dossier. Ainsi, si les parties ne comparaissent pas et que nous savons qu'elles ont été informées de l'audience, une audience fondée sur la preuve écrite peut malgré se tenir.
Une audience à laquelle une ou plusieurs parties participent par lien téléphonique constitue une audience.
Lorsque les membres de conseil lisent leurs dossiers d’appels à l’avance, ils ne sont pas à « l’audience »; ils doivent donc faire attention de ne pas exprimer leur opinion concernant le résultat de l’appel ou l’évaluation de la preuve documentaire tant et aussi longtemps que l’appelant n’a pas eu la chance de présenter sa cause. Par exemple, deux membres ne doivent pas discuter de l’évaluation de la preuve d’un certain cas au téléphone avant l’audience. Tel qu’indiqué ci-dessus, les membres de conseil peuvent discuter de certains points du dossier juste avant l’audience.
Les membres du Conseil, plus particulièrement les présidents, ne devraient jamais rédiger une décision «à l'avance». ». Les seules sections d'une décision que vous pouvez rédiger avant l'audience sont les sections intitulées Désignation des parties, Question(s) en litige et L'information contenue au dossier (qui seront examinées dans la section du présent guide consacrée à la rédaction de la décision). Si vous rédigez tout autre raisonnement, vous commencez à décider avant d'avoir entendu les témoignages. Cela nie aux parties le «droit de se défendre» et «d'être entendu».
En ce qui concerne l'élément, «toutes les parties doivent recevoir une copie de toute la documentation qui sera produite avant l'audience ou lors de l'audience».
Cela signifie que toutes les parties intéressées à l'appel doivent recevoir une copie du dossier d'appel et de tout renseignement supplémentaire fourni avant ou pendant l'audience. Ce principe est modifié en fonction des comparutions à l'audience. En ce qui concerne les documents déposés à l'avance (le dossier), toutes les parties doivent recevoir la documentation écrite.
En ce qui concerne les renseignements fournis lors de l'audience, les parties présentes ont le droit de recevoir une copie. La Commission ne comparaît généralement pas aux audiences, par conséquent, elle renonce à son droit de recevoir les nouveaux documents et d'y répondre. Il en va de même pour le prestataire qui ne comparaît pas : il renonce au droit de recevoir la preuve nouvelle que pourrait produire l'employeur au moment de l'audience.
Le Conseil est investi d'un pouvoir discrétionnaire s'il pense qu'une partie (particulièrement un prestataire) serait gravement désavantagée si elle ne recevait pas un document. Dans ce cas, le président (qui prend les décisions quant à la procédure) peut ajourner l'audience et ordonner qu'une copie du document soit envoyée au prestataire (ou à une autre partie).
Il faut remarquer que cet élément mentionne un document « produit lors de l'audience ». Les parties, y compris la Commission, n'ont pas le droit de déposer de documents après l'audience à moins que le Conseil ne permette à toutes les parties de consulter lesdits documents avant ses délibérations.
Ainsi, une télécopie, envoyée par un employeur, qui arrive après la fin de l'audience ne pourrait pas être déposée devant le Conseil à moins que ce dernier n'ait décidé de la communiquer à toutes les parties et, éventuellement, d'examiner la cause de nouveau. Si les membres du Conseil consultent les documents favorables à une seule des parties, cela enfreint le principe du «droit de se défendre».
Les parties intéressées à l'appel ont une autre alternative lorsque des documents pertinents arrivent en retard. Il s'agit de la Demande de réexamen prévue par l'article 120 de la Loi sur l'assurance-emploi Loi sur l'assurance-emploi.
Les appelants ou les parties intéressées peuvent soumettre des faits nouveaux et demander au Conseil de réexaminer leur cause. Dans ces circonstances, si les nouveaux documents sont reçus, l'adjoint au Conseil les acheminera à la Commission (généralement à un rédacteur d'appel) afin que l'appel soit préparé sous la forme d'une Demande de réexamen puis renvoyé en vue de la détermination d'une audience. Cette dernière aurait lieu devant le Conseil arbitral qui a entendu la cause la première fois.
En ce qui concerne l'élément «toutes les parties peuvent fournir des renseignements et des témoignages pertinents lors de l'audience ».
Cela signifie que pendant l'audience, chaque partie se voit offrir la possibilité égale de présenter ses arguments en faveur de la confirmation ou de l'annulation de la décision, d'exprimer son point de vue ou son désaccord. Bien que la durée prévue de l'audition des causes soit normalisée, un adjoint au Conseil peut prévoir une durée plus ou moins longue (et un nombre inférieur de causes pour ce jour-là) dans des circonstances telles que les suivantes :
l'appel est complexe ou le dossier est volumineux;
un représentant ou un avocat comparaît au nom d'une partie;
les parties ont indiqué qu'elles ne comparaîtront pas.
Il faut remarquer que les renseignements ou la preuve doivent être « pertinents ». Le Conseil est le juge ultime de ce qui est «pertinent» et donc admissible. Les membres du Conseil peuvent certainement poser la question suivante : «En quoi cela est-il pertinent à votre appel?»
Ainsi, supposons qu'un prestataire arrive à l'audience avec un grand nombre de documents liés à une audience en matière d'accident du travail ou à un procès criminel passé. Un Conseil, par l'entremise de son président, peut décider que les nouveaux documents ne constituent pas une preuve pertinente.
Révision
Que feriez-vous si vous receviez des documents déposés par un employeur, après que le dossier d'appel a été envoyé, alors que l'appelant vous informe qu'il ne peut comparaître à l'audience? Vous savez que l'employeur attend à l'extérieur de la salle que l'audience orale commence.
Si l'appelant apporte de nouveaux documents pertinents lors de son audience orale, chaque partie a-t-elle le droit d'en recevoir une copie?
En ce qui concerne l'élément «toutes les parties doivent être entendues en présence des autres parties, sauf en cas d'allégations de harcèlement».
Cela signifie que toute discussion a lieu alors que tous sont présents, en personne, au téléphone ou par conférence téléphonique.
Il existe cependant une exception à la règle «toutes les parties sont entendues en présence des autres parties». Il s'agit des causes de départ volontaire ou d'inconduite lorsqu'il y a des allégations de harcèlement sexuel ou autre. L'appelant ou l'employeur peut demander que l'autre partie soit exclue de l'audience pendant son témoignage (alinéa 111(5)b) de la Loi sur l'assurance-emploi et Loi sur l'assurance-emploi paragraphe 81(2) du Règlement sur l'assurance-emploi Règlement sur l'assurance-emploi).
Révision
Que devriez-vous faire si une partie intéressée à un appel déclarait qu'elle allait comparaître mais qu'elle n'est pas encore arrivée alors que l'audience va commencer?
Que devriez-vous faire si une partie intéressée à un appel arrive longtemps après le début de l'audience?
Supposons que le président demande à l'adjoint au Conseil de faire venir « un expert » parmi le personnel de la Commission pour lui parler après l'audience orale mais pendant les délibérations du Conseil. Vous êtes un membre. Que feriez-vous?
3. Le droit à ce que la personne qui rend la décision soit impartiale et dénuée de préjugés
L'impartialité désigne un état d'esprit ou une attitude du tribunal vis-à-vis des points en litige et des parties dans un appel1 endnote.
L'expression «une personne qui rend une décision est impartiale et dénuée de préjugés » sous-entend ce qui suit:
il n'existait aucun préjugé ou aucune apparence de préjugé (à l'avance) de la part des membres du Conseil arbitral qui examinaient les questions;
aucune apparence de préjugé n'est apparue pendant l'audience ou à propos de l'audience.
En ce qui concerne l'élément «il n'existait aucun préjugé ou aucune apparence de préjugé (à l'avance) de la part des membres du Conseil arbitral qui examinaient les questions».
Les préjugés réels signifient que vous avez un intérêt direct à l'égard du résultat. Ainsi, un membre du Conseil, copropriétaire d'une entreprise, ne devrait pas siéger à l'audience d'une cause dans laquelle son entreprise est impliquée. Vous pouvez également avoir un préjugé réel si vous faites une déclaration claire à propos du résultat avant la clôture de la cause. Dire que «cet homme est manifestement un travailleur indépendant» avant d'avoir entendu son témoignage constituerait un préjugé.
Cependant, il faut savoir que le «préjugé» comprend la notion d' «apparence de préjugé». Un membre du Conseil peut penser qu'il est impartial, mais c'est ce qu'un observateur extérieur raisonnable pourrait penser qui constitue le critère juridique. Par exemple, un membre du Conseil a peut être récemment rédigé un article dans le journal d'un syndicat, exprimant des opinions très arrêtées sur les décisions en matière de «départ volontaire». Le membre du Conseil pourrait dire (et être convaincu) qu'il peut être impartial vis-à-vis des causes individuelles futures. Cependant, le critère est celui de l'apparence d'impartialité et le membre du Conseil pourrait devoir se demander s'il doit se récuser. La décision est celle du membre individuel, il n'appartient pas au président ou à l'autre membre d'en décider. Une décision mal fondée peut se traduire par un appel.
En ce qui concerne l'élément «aucune apparence de préjugé n'est apparue pendant l'audience ou à propos de l'audience».
Cela signifie que le tribunal administratif qui rend la décision n'a aucun intérêt réel ou apparent dans le résultat et ne penche vers ni l'une ni l'autre des parties.
L'apparence de préjugé dépasse le conflit d'intérêts. Un conflit d'intérêts est un concept politique. Un conflit peut empêcher un candidat d'assumer une charge. Ainsi, nous demandons aux ministres de déclarer tous leurs actifs financiers pour nous assurer que leur processus décisionnel n'est pas entaché par des conflits d'intérêts.
Le préjugé ou l'apparence de préjugé est un concept juridique. Le but de la règle de justice naturelle portant sur le préjugé est de sauvegarder l'impartialité au sein d'un conseil. Le préjugé peut apparaître avant ou pendant l'audience. En ceci, il diffère également du conflit d'intérêts.
Une remarque entachée de préjugé peut être faite pendant l'audience ou un membre peut laisser échapper une parole imprudente dans la salle d'attente. Toute remarque qui indiquerait que le membre a déjà pris sa décision avant l'audition de l'ensemble de la preuve peut constituer un préjugé avant ou pendant l'audience.
Ainsi, avant le début des audiences de l'après-midi, un membre dit : «je peux dire, à la lecture des dossiers, que beaucoup de prestataires devraient avoir gain de cause aujourd'hui.» Cela illustre le préjugé au cours de la journée d'audiences. Cela illustre également la situation « décider sans audience » qui constitue une violation du droit d'obtenir une audience équitable.
Révision
Que devriez-vous faire si vous saviez, d'expérience personnelle, qu'un collègue du Conseil a un préjugé sur un sujet pouvant affecter un dossier?
Que feriez-vous si vous entendiez un membre du Conseil exprimer des commentaires teintés de préjugé avant ou pendant l'audience?
4. La personne qui entend la cause doit la trancher
Cela signifie que seuls les trois membres du Conseil qui ont entendu la cause peuvent en disposer. Si ce n'était pas le cas, des personnes pourraient prendre part aux décisions sans avoir entendu tous les témoignages et arguments. C'est, en quelque sorte, une autre version de l'exigence «la connaissance du dossier». Si un appelant doit se «défendre» face aux arguments d'un membre du Conseil ou d'une personne absente, ce n'est pas équitable.
Cette situation peut être illustrée au moyen des deux exemples ci-dessous.
Consulter des membres du Conseil qui ne siègent pas. Dans les centres de conseils arbitraux plus vastes, deux ou trois conseils peuvent siéger en même temps. Pendant les pauses, les membres peuvent être tentés de discuter de leurs causes et de recevoir l'opinion des autres membres. Un membre qui ne fait pas partie d'un Conseil particulier pourrait influencer les autres. Si tel était le cas, cela violerait le principe à l'effet que «la personne qui entend la cause doit la trancher».
Deux membres du Conseil sur trois rendent la décision concernant un dossier alors que l'autre fait une pause ou part pour la journée. Cela signifie que toutes les personnes qui ont entendu la cause ne la tranchent pas. Tous les trois doivent délibérer ensemble et doivent examiner la preuve.
Cependant, lorsque le président rédige la décision, point n'est besoin que les deux autres membres soient présents.
Révision
Que devriez-vous faire si vous reveniez des toilettes et que vous entendiez les deux autres membres du Conseil qui discutent du mérite de la preuve contenue dans un dossier (pour lequel vous n'avez pas encore entendu les témoignages)?
5. Le droit d'obtenir une décision une fois la cause entendue
Il incombe aux présidents des Conseils de rédiger la décision de la majorité pour chaque cause. À moins qu'un membre ne convienne de rédiger la décision ou ne décide de rédiger une dissidence, le président ne peut déléguer cette fonction. Cela signifie également que vous ne devriez pas vous en remettre à un adjoint au Conseil qui offre de «rédiger» votre décision. La décision est vôtre en totalité et vous en êtes pleinement responsable.
Les décisions du Conseil arbitral ne sont pas toutes «unanimes». Il arrive que la décision soit partagée : deux des membres rédigent une décision «majoritaire» alors que le troisième rédige une décision «dissidente» (minoritaire) ou une décision « concordante » (même décision mais pour des raisons différentes). Le membre dissident peut être n'importe lequel des membres, y compris le président.
Les membres du Conseil qui sont d'accord avec la majorité doivent lire et signer chaque page de la décision. C'est une bonne occasion de relire la décision et de vérifier que le raisonnement est complet et défendable. Nous examinerons plus avant les composantes d'une décision complète.